卫片执法改革后基层如何通过卫片开展执法工作何  群今年6月，自然资源部召开全面推进“为基层解难题办实事”总体情况座谈会。指出2025年，自然资源部调整优化工作流程，不再集中下发疑似变化图斑，充分依靠基层力量据实开展调查，支持各地把调查工作做在日常，缓解年底集中调查的工作压力。然而笔者最近看到某市各县(市)上半年工作总结时注意到，部分县市将“零违法”列为工作亮点，这一现象折射出基层自然资源执法在转型期的深层困境。一、卫片执法的作用演进与现实问题我国卫片执法始于上世纪 90年代末期，历经20余年技术迭代，已从初期的人工核查、非例行管理，逐步升级为信息化、智能化的全域动态监管体系。2019年自然资源部建立“季度+年度”全覆盖机制，2021年推行“月清、季核、年度评估”，2023年进一步升级为“月清、月核、年度评估”，配合高分卫星遥感技术(分辨率 1-25米)与AI图斑识别，将违法用地监测精度提升至50平方米级，实现了从“人海战术”到“智能研判”的转型，图斑识别准确率突破92%，田间大棚、乡村道路等细微变化均能被精准捕捉，违法用地数量得到有效遏制。但随着卫片应用的深入，技术依赖带来的问题也逐渐凸显：其一，“路径依赖”引发监管异化。卫片图斑核查结果直接关联耕地保护底线、占补平衡指标扣减及部门年度考核(如某县明确“违法占用耕地超120亩或永久基本农田超20亩即影响年度考核”)，导致各级对卫片形成过度依赖，甚至陷入“无卫片难推进”的困境。部分地方为降低违法数据，陷入“技术博弈”，技术单位通过选择植被茂密时段拍摄、调整影像解译角度弱化违法痕迹；更有甚者采取“虚假整改”，如在硬化地面临时覆土、移栽农作物应付核查，待核查结束后恢复原貌。而对未被卫片捕捉的违法图斑，地方往往“选择性执法”，让监管偏离“实质整改”初衷。其二，技术升级加重基层负担。50平方米精度的推行，使卫片图斑下发总量大幅增加。以某县为例，2023年下发图斑425处，2024年增至862 处。尽管 2024年自然资源部已发文“统筹季度与年度监测”以减少重复工作，但基层仍需完成从“接收图斑”到“上传佐证”的全流程--2024年该县862处图斑中，仅2处被核实为违法，大量精力耗费在无效核查上，工作量与强度剧增。其三，静态数据依赖导致“被违法”。基层核实时多简单套用国土二调、三调地类数据判定违法，忽视历史用地追溯。如某地块2010年已办合法手续，但因三调数据库未更新仍被标注为“耕地”，卫片捕捉到建设痕迹后直接判定为“违法占用耕地”；部分农村宅基地因历史原因未完善手续但实际使用超 20年，仅因“地类不符”被纳入违法统计。这种脱离实地调查的“静态数据依赖”，既限制了治理灵活性，也造成部分本可通过历史追溯合规的图斑被强制整改。二、卫片图斑停发后的基层执法困境随着自然资源部停止统一下发卫片图斑，基层执法正从“被动响应”向“主动发现”转型，但原有“卫片依赖”形成的路径依赖尚未破除，暴露出三重相互交织又彼此独立的现实矛盾。一是监管责任链条断裂，权责边界模糊。过去依托卫片图斑形成的“下发一核查一整改一反馈”闭环机制，实质构建了上下联动的执法责任体系。图斑停发后，上级部门尚未出台自主监管的操作规范，未明确县级监管职责的启动条件、频次要求与履职标准，基层缺乏向上报送动态监管信息的制度通道。由此导致监管责任虚化，易陷入“查无可依、管无边界”的被动境地，形成事实上的监管断点。二是基层执行能力持续弱化，资源保障不足。在县级自然资源职能调整过程中，执法任务有增无减，但基层执行力量却不断收缩。公车改革后，基层自然资源中心所普遍失去外勤保障，偏远地区巡查频次大幅下降;人员结构老龄化严重，专业技术人员流失，年轻力量补充滞后。执法“末梢”神经萎缩，造成“心有余而力不足”的普遍困境，难以支撑常态化、高频次的主动监管需求。三是技术支撑体系断档，流程重构滞后。卫片图斑曾是违法线索发现的核心入口，配套形成了一整套标准化核查流程。当前省级虽具备图斑提取能力，但多采取“只提不发”或“线索单向推送”模式，县级无法自主获取全域变化信息。同时，基层普遍缺乏遥感监测、数据分析等技术力量，也未配备替代国土调查云的实用化工具，导致违法发现由“技术驱动”倒退回“人力巡查”。三、如何依托卫片优化后续执法工作?以往部、省通过卫星遥感影像比对AI识别与人工提取，形成“疑似图斑”下发基层，这类围斑包含“伪图斑”、合法图班及违法图斑。以某县为例，2023 年下发425处图斑中仅18处违法，占比4%;2024年下发862处图斑中仅2处违法，占比0.2%。其中实际动土建设334处，仅农村宅基地就有153处(合法，占45%)；“伪图斑”达528个，含无变化385处、实际动土区143处(多为设施农用地、农村道路等合法类型)。可见合法图斑及“伪图斑”占比超95%，若能合理剔除，可大幅减轻基层核查负担。“零违法”表象下，更需关注基层执法转型的现实阻碍。推动基层执法从“被动等围斑”转向“主动强监管”，让卫片从“被动靶心”变为“主动利器”。具体可从三方面着手:一是完善顶层设计，搭建数据库剔除合法图班。整合房地一体不动产权、农用地转用、项目用地等矢量数据，逐步构建以农村为主的在建、已建项目数据库，通过与卫片数据比对，精准剔除合法图斑。如已确权登记的原有住房、已上图入库的设施农用地、办理了农用地转用手续的农村建房等，减少无效核查。二是激活基层力量，构建核查机制别除“伪图斑”。2022年湖南曾通过“图斑快递”系统向村组推送图斑，由基层拍照取证，后因减负停用。实践中，基层村组干部对图斑实际情况往往“知根知底”，仅因遥感影像清晰度、拍摄时间限制需现场核查。因此可在保密前提下，向基层提供高精度、高频率遥感影像，由其结合日常掌握情况遴选图斑，针对性开展巡查，减少盲目现场核查。三是以信息公开促规范，降低违法用地图斑。违法用地的减少需“管疏结合”，需通过便捷化审批引导群众合法用地。例如湖南的“乡村振兴用地宝”智慧系统，群众可自主通过平台完成用地操作，选择“建农宅”“建养殖场”等需求后，自行绘制选址范围，系统依托卫片数据与规划信息实时分析合规性，让群众从“不知如何合法办”转变为“清楚怎样规范办”。加大信息公开及智慧选址工具宣传力度，确保群众知晓、村组干部会操作，让智慧工具真正走进乡村。减少因“不懂流程”、“不知地类”导致的违法用地，从根本上降低执法压力。技术应用的本质是服务工作，卫片的价值不在于数据本身，而在于通过科学整合与基层联动，将“海量图斑”转化为“精准线索”。唯有向上对接卫片资源、向下激活基层效能，才能避免技术断档导致的监管疏淆，既减轻基层负担，又筑牢用地监管防线，推动基层执法真正从“被动等图斑”转向“主动强监管”。

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