收割水稻、小麦、玉米等粮食作物后留下的稻梗、麦梗、玉米梗就叫秸秆，长期以来，秸秆再利用和焚烧是最常见处置方式。在经济不发达的年代，秸秆再利用可用于烧火煮饭、铺床垫、榨完油包茶枯饼等。随着社会经济发展，这些用途逐渐被更好的产品取代，没有利用价值又不产生清除费用下，焚烧是最好的处置方式，秸秆灰还田后，既增加土壤有机质，又烧灭害虫，但对大气污染严重。为防治大气污染，实时空气监测质量也成为各级政府考核指标，而造成大气污染的秸秆焚烧成为基层政府治理的难点。

一边是要烧，一边是禁烧，各县采取派出督导组到乡镇督导、无人机巡航等多种方式堵住不烧，在堵的同时，秸秆不烧怎么处置？处置费用谁来承担？是摆在乡村两级和农民面前的现实问题，乡村两级引导群众采取机械粉碎秸秆还田，回收打捆外运再利用的方式进行疏导。回收的秸秆堆在哪里中转也成了问题，耕地上产出的秸秆又能堆哪个地上？今年某地就因村民将秸秆打捆后临时堆放储存在耕地上待中转，当地检察部门以乡政府未履职到位提起公益诉讼的问题。2024年2月，最高人民检察院《河南郸城：牢牢守住耕地保护红线》报道中，2023年6月以来，利用大数据法律监督模型发现辖区内耕地‘非农化’‘非粮化’线索724条，排查出违法占用基本农田面积超过1万平方米的重点线索18条，此后依法启动公益诉讼检察监督程序。该院检察官经实地走访核查发现，县域内耕地“非农化”“非粮化”主要表现在部分人员违法占地建设养殖场和鱼塘、堆放秸秆，耕地撂荒以及无农用地转用审批手续或者超过审批面积非法占地等，核实后违法占地面积共计1190余亩（含永久基本农田500余亩）。2023年12月，河南法治时报《河南平Y：清理占地秸秆 “唤醒”百亩农田》报道，2023年5月25日平Y县检察院“益心为公”检察云平台接到这样一则线索：秸秆厂占用耕地堆放秸秆，导致农田无法进行粮食耕种，怀疑他们是违法占用耕地。查明农田非农化事实：2021年以来，平Y县内五家秸秆厂共占用基本农田76.21亩堆放秸秆，由于长期堆放秸秆导致农户无法进行粮食耕种。这些被“非农化”的土地属于永久基本农田，按照有关规定，永久基本农田作为耕地的精华，应重点用于粮食生产，不能被随意改变用途，更不能进行“非粮化”“非农化”建设。6月15日，平舆县检察院就该案侵害公共利益的问题向涉案地镇政府制发诉前检察建议，督促其依法履行耕地保护职责，尽快清理违法堆放的秸秆，恢复耕种条件后及时进行耕种。该镇政府收到检察建议后迅速行动，依法履行土地保护监管职责，邀请检察机关和相关职能单位召开圆桌会议，共同制定复耕工作方案。8月14日，该镇政府回复平舆县检察院，土地复耕整改工作已全部完成。9月5日，平舆县检察院对检察建议落实情况开展“回头看”，确认占地秸秆已清运完毕，基本农田全部恢复了耕种条件。2025年7月，东方财富网《东H县30亩基本农田被非法占用建草料场 居民举报多年未果》报道，本社接到东H县居民实名举报称，该县S榴街道境内存在一处长期非法占用基本农田的露天草料加工厂。《商讯》实地调查发现，该草料场位S榴街道东安村南侧，现场机械轰鸣，工人正将打包好的干草料装车外运。据附近村民介绍，此处已违规运营数年，其占用的30亩土地经核查确属永久基本农田。《商讯》在现场看到，该草料场未悬挂任何标识，场地内堆积着大量待加工的秸秆和干草，数台粉碎机、打包机正在作业，地面已被压实硬化。通过无人机航拍测量及专业测绘工具比对土地性质，确认此处30亩地块均为永久基本农田，而根据《土地管理法》及2025年中央一号文件要求，永久基本农田应严格用于粮食生产，严禁擅自改变用途。耕地上产生的秸秆，不能焚烧，应该堆在哪？行政相对人在耕地上临时堆放秸秆中转是否属非法占用土地或者是破坏耕地行为？法律法规和政策对利用耕地上哪些禁止行为？1. 《土地管理法》第三十七条第二款和第三款：禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。2. 《粮食安全保障法》第十二条：国家严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。禁止违规占用耕地绿化造林、挖湖造景等行为。禁止在国家批准的退耕还林还草计划外擅自扩大退耕范围。3. 《基本农田保护条例》第十七条：禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。4.  2021年11月27日自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）文件中，对2020年《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》和《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，关于永久基本农田禁止行为：一是永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。二是严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；三是严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；四是严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；五是严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。关于耕地禁止行为：一是不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮。二是不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模。经批准实施的，应当在“三调”底图和年度国土变更调查结果上，明确实施位置，带位置下达退耕任务。三是不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带。四是未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化。经批准实施的，应当在“三调”底图和年度国土变更调查结果上明确实施位置。五是未经批准工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地。六是确需在耕地上建设农田防护林的，应当符合农田防护林建设相关标准。建成后，达到国土调查分类标准并变更为林地的，应当从耕地面积中扣除。七是严格控制新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕地。确需使用的，应经批准并符合相关标准。5. 《土地管理法》第七十五条：违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《基本农田保护条例》第三十三条：违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。在耕地上堆放打捆再利用的秸秆行政相对人是否违法，必须具备两个要件，一是打捆再利用的秸秆属于固体废弃物，二是是否毁坏种植条件，笔者认为，对于秸杆加工场地和长期堆放场地肯定是不能占用耕地的，短时间几个月临时堆放秸杆也不能构成毁坏种植条件。2019年7月24日，农业农村部在十三届全国人大二次会议第4251号“关于关于加强秸秆综合利用的建议”建议的答复中：加大用地支持力度。自然资源部依据土地管理法律法规，明确提出秸秆综合利用设施占用土地的，应尽可能利用空闲地、存量建设用地，不占或少占农用地特别是耕地，禁止占用永久基本农田。对于兴建永久性秸秆综合利用设施的，应纳入建设用地管理，依法依规办理用地手续。2025年9月，安徽蚌埠固镇县自然资源和规划局《2025年人大建议办理工作总结》中，对《关于解决农作物秸秆集中堆放点土地使用问题的建议办理情况》（55号建议），一是工作进展情况。2024年以前，按照上级政策，露天堆放秸秆按耕地地类认定，但是去年底变更调查规则对此类地块提出了新要求，长期露天堆放秸秆占用耕地需按照设施农业用地管理，占用地块至少一年应种植一季以防止土壤板结。为保证我县耕地面积符合考核标准，去年底我县开展了一次秸秆堆放集中整改工作，对长期露天堆放秸秆占用耕地的情况，严格按照设施农业用地管理规定执行，要求占用地块至少一年种植一季农作物，确保耕地质量。但对短期临时占用一般耕地的堆放行为，采取柔性管理措施，未作强制清理要求。去年整改类似图斑约40个，整改面积约300亩。今年年度变更调查图斑尚未下发，未开展类似整改工作。二是主要做法和成效。今年初，县自然资源和规划局已要求各乡镇提前规划，对涉及秸秆堆放的地块必须落实轮作种植要求。同时建立常态化监管机制，指导群众按要求堆放秸秆，避免年底集中整改带来的工作压力。考虑到皖北平原地区耕地面积总量大，秸秆数量多，收获季节难以将所有秸秆都纳入收储中心存放，不可避免的会有部分堆放在耕地。在省、市部门调研过程中，我局多次对上反映类似问题，积极争取上级政策支持，今年8月最新的政策解答中，省自然资源厅已明确表示放宽部分认定标准，一是零星堆放，不破坏耕作层，按照原地类调查；二是临时堆放，不破坏耕作层，按照原地类调查；三是长期大量堆放，按照设施农用地调查；如果地面硬化，需要进一步核实秸秆用途调查。按照最新标准，今年我县在变更调查过程中需要整改的图斑面积将大幅减少。三是存在的问题。目前县域内仍有部分图斑属于长期露天堆放秸秆，未办理相关设施用地手续，如不进行整改，按照最新政策变更，将造成我县耕地保有量下降。四是下一步工作打算。今年四季度变更调查图斑下发后，针对秸秆堆放问题，我局将认真进行梳理，结合前期乡镇举证成果和最新政策要求，对符合条件的地块，最大限度通过内业保留耕地属性，减少群众整改负担。对部分确需堆放秸秆无法耕种的地块，考虑按规定办理设施农业用地手续，确保其用地合法性。（来源于固镇县政府官网）秸秆粉碎还田后冷泡田，难以种植冬季作物。拍摄于2025年11月13日耕地上产生的秸秆不能焚烧，回收打捆后的秸秆可以临时存放到哪些土地上？哪里有地方临时存放？相反回收打捆集中存放是为了让更多的耕地再生产。在南方的农田里，过往冬闲时田中的草垛再也难看见，秸秆粉碎翻耕还田浸水冷泡，掺杂碎秆的土壤松散，很难种植油菜。乡镇是基层社会治理的最末端，对社会治理中出的现的问题，不能仅从一个方面一个唯度评价，而要以多维度去看待在社会治理过程中所解决的主要问题和矛盾，多一点理解与包容。 

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