对在耕地尤其是永久基本农田上种草皮，目前在政策上属于禁止性规定，也就是说，不允许在耕地尤其是永久基本农田上种草皮。理由很简单，种草皮会破坏耕作层。

012019年1月3日，自然资源部、农业农村部印发的 《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）提出 ：永久基本农田不得种植杨树、桉树、构树等林木，不得种植草坪、草皮等用于绿化装饰的植物，不得种植其他破坏耕作层的植物。022020年9月10日，国务院办公厅印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）提出；禁止占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。032021年11月27日，自然资源部 农业农村部国家林业和草原局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）提出：严格管控一般耕地转为其他农用地，不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮。

对在耕地上种草皮，到底属于“非农化”还是“非粮化”问题，由哪个部门负责监管执法，依据什么进行处罚等，由于缺少明确规定，一直存在较大争议。

新发布的《耕地保护和质量提升法（草案）》首次将在耕地上种草皮上升为法律上的禁止性规定，提出了对在耕地上种草皮的处罚规定。

第六十条：违反本法规定，占用耕地挖湖造景或者擅自在耕地上绿化造林、种植草皮、堆放固体废物、填埋垃圾等，破坏种植条件的，由县级以上人民政府自然资源、农业农村、生态环境等主管部门按照职责责令限期改正或者治理，可以按占用面积处耕地开垦费五倍以上十倍以下的罚款；其他法律对以上行为也规定了行政处罚的，依照处罚较重的规定执行。

但《草案》这条规定，在执法主体上表述为：“由县级以上人民政府自然资源、农业农村、生态环境等主管部门按照职责”，并未明确在耕地上种草皮到底哪个部门是执法主体，而是表述为“按照职责”，实际上还是没说清楚，为自然资源部门与农业农村部门职责争议埋下了新的隐患。

地类之争

从地类上看，人工种植草皮属于草地，年度国土变更调查中，按现状调查为其他草地。

此前，依据《土地利用现状分类(GB/T21010-2017)》和《第三次全国国土调查土地分类》，“其他草地”属于未利用地，但林草部门一直认为：“其他草地”属于《草原法》规定的草原范畴，属于土地管理法规定中的农用地。

2023年11月22日，自然资源部印发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》。正式将“其他草地”归入农用地，又分出个“后备耕地”（2302），属于未利用地。（推荐阅读：其他草地，到底属于什么地类？）

“非农”还是“非粮“

既然人工种植草皮属于草地，草地是农用地，那么肯定属于“非粮化”问题，而不是“非农化”问题。

有观点认为：2020年9月10日，国务院办公厅印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》》（国办发明电〔2020〕24号）提出；禁止占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。依据24号文，在永久基本农田种植草皮，应属于“非农化”问题。

这就叫一知半解。此前，并没有“非粮化”这个提法。在24号文之后，2020年11月4日，国务院办公厅又专门出台了《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号），才首次正式提出“非粮化”问题。

其后的新提法是：遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。（2021年4月21日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，通过《中华人民共和国土地管理法实施条例（修订草案）》。草案强化了土地管理法的可操作性，有利于遏制耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”）

2021年11月27日，自然资源部 农业农村部  国家林业和草原局印发《《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）提出：严格管控一般耕地转为其他农用地，不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮。

从44号文、166号文可以看出，在耕地上种草皮与种树是一样的，都属于“非粮化”问题。另外，草皮属于植物，地类归为草地，显然不应属于“非农化”问题。

监管部门

耕地种植用途管控由农业农村部门负责，耕地用途管制由自然资源部门负责。在耕地上种植草皮，既涉及违反耕地种植用途管制要求，也涉及改变耕地用途，因此，农业农村部门和自然资源部门都有监管职责。同时，地方政府对耕地保护负有主体责任。

具体说，在耕地上应该种什么，不允许种什么，由农业农村部门制定基本农作物目录，负责监测监管。

2023年中央1号文件，即《中共中国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》首次提出：探索建立耕地种植用途管控机制，明确利用优先序，加强动态监测，有序开展试点。

2025年中央1号文件，即《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》提出：制定基本农作物目录，建立耕地种植用途监测体系。分类有序做好耕地“非粮化”整改，结合产业发展实际、作物生长周期等设置必要的过渡期。

2023年12月颁布的《粮食安全保障法》第六十六条规定：违反本法规定，种植不符合耕地种植用途管控要求作物的，由县级人民政府农业农村主管部门或者乡镇人民政府给予批评教育；经批评教育仍不改正的，可以不予发放粮食生产相关补贴；对有关农业生产经营组织，可以依法处以罚款。

在耕地上种植草皮，属于不符合种植用途管控要求的作物，依据《粮食安全保障法》规定，应由农业农村部门或乡镇政府履行监管查处职责。

在耕地上种草皮，属于耕地流向草地，也不符合耕地用途管制要求。耕地用途管制的主要手段，此前是必须经批准后落实耕地进出平衡（现调整为统一落实耕地占补平衡）（推荐阅读：汇编｜耕地进出平衡政策规定）。在耕地上种草皮，属于禁止性政策规定，因此自然资源部门可责令整改，但不适用落实耕地进出平衡或占补平衡。

如同此前在基本农田种树和挖塘养鱼一样，对在永久基本农田和一般耕地种植草皮，《土地管理法》《土地管理法实施条例（2021版）》《基本农田保护条例》并无明确规定，也无罚则。另外，对法律法规上”等“的理解，不可随意做列举未完的扩大性解释。因此，自然资源部门无明确的执法依据和处罚手段。

案例自然资源部通报2023年督察执法发现的违法违规重大典型问题

2021年6月，山东世纪佳禾绿化工程有限公司与曹县好兄弟农业服务有限公司签订租赁合同，从该公司手中转租其流转的菏泽市曹县青堌集镇刘集村土地868.65亩（永久基本农田809.18亩），违反国办发明电〔2020〕24号文件关于“禁止占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物”的规定进行绿化装饰草皮种植。2023年6月督察发现，现状仍种植草皮470亩（全部为永久基本农田）。菏泽市及曹县政府耕地保护主体责任履行不到位。曹县农业农村部门、自然资源部门缺乏有效的监管措施，未及时发现并整改纠正该问题，监管责任落实不到位。曹县青堌集镇政府耕地保护责任落实不力，未及时有效进行制止纠正。督察指出问题后，曹县青堌集镇政府组织对所有种植草皮地块进行了复垦复耕。

该案例明确指出了市、县、乡镇政府和农业农村部门、自然资源部门的责任问题。

但珠海市自然资源部门发布的两起典型案例，对在耕地上种草皮问题，显然自然资源部门是执法主体。

1珠海市斗门区白蕉镇苏某占用永久基本农田种植草皮案

2013年5月以来，苏某在斗门区白蕉镇新马墩村承包143亩耕地用于种植绿化草皮，新近一批草皮为2023年4月至5月种植。珠海市局责令其限期改正，苏某未在期限内改正。经鉴定，苏某因种植草皮破坏耕地约150亩，已纳入“三区三线”永久基本农田范围，珠海市局遂启动涉嫌犯罪案件移送程序。苏某意识到违法问题的严重性后，于2023年10月中旬自行铲除了全部草皮，恢复了土地种植条件。2珠海市斗门区白蕉镇冯某占用永久基本农田种植草皮案

2019年3月以来，冯某在斗门区白蕉镇孖湾村承包地上占用永久基本农田约16亩用于种植绿化草皮，新近一批草皮为2023年4月种植。珠海市局责令其限期改正，冯某未在期限内改正。经鉴定，冯某因种植草皮致使约16亩永久基本农田丧失原有的种植条件，珠海市局遂启动涉嫌犯罪案件移送程序。冯某意识到违法问题的严重性后，于2023年10月中旬自行铲除了全部草皮，恢复了土地种植条件。

非法取土问题

禁止占用永久基本农田、一般耕地种植草皮，除不符合种植用途管控要求外，还有一个重要原因，草皮收割时铲走了表土，涉及破坏耕作层。为此，有观点认为，这种行为还涉及非法取土问题。违反了《土地管理法》第三十七条、《基本农田保护条例》第十七条规定。

01《土地管理法》第三十七条：禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。 02《基本农田保护条例》第十七条：禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。 

取土行为，通常指的是用于工程建设项目、土地整治以及农村建房垫地基等。草皮收割时需连带铲走部分土壤，虽然破坏耕作层，但定性为非法取土，并无明确法律和政策依据。（推荐阅读：对取土场，有哪些政策规定？）

对在永久基本农田和一般耕地种植草皮，《土地管理法》《土地管理法实施条例（2021版）》《基本农田保护条例》均无明确规定，也无罚则。另外，对法律法规上”等“的解释权，不可随意做列举未完的扩大性解释。

新发布的《耕地保护和质量提升法（草案）》，解决了此前对在耕地上种草皮无具体处罚规定问题，但还是没解决谁来处罚问题。

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