最近大家是不是都被“2025年国土变更调查”这个话题搞得有点迷茫？“部里不下发监测图斑了，就像打仗没了侦察兵给坐标，心里空落落的，不知道往哪儿使劲。”（推荐阅读：2025年度全国国土变更调查及森林草原湿地荒漠调查监测实施方案）这种从“被动核实”到“主动调查”的转变，确实让我们这些习惯了“按图索骥”的基层人员感到前所未有的压力。经过这段时间的学习和总结，我想以一个基层乡镇自然资源所长的视角，谈几点看法和建议。
PART01
为啥要变？——读懂背后的“良苦用心”这次变化，核心就两条：
工作模式变了（部里不下发图斑了）、耕地认定规则变了（不看种啥要看耕作层了）。1.工作模式：“任务式”转向“主导式”过去那种“所见即所得”的模式，看似精准，实则折腾。现在新模式的核心思想是：“批了的建设用地就是建设用地”。在新政策出台后，只要审批手续是合法合规的，哪怕它暂时没动工或者地里还长着庄稼，也直接按批准用途调查，只需要标注一下实地现状就行。从源头上管理，把精力集中到真正的管理环节上。自然资源部文件原文：《2025年度全国国土变更调查及森林草原湿地荒漠调查监测实施方案》提出：衔接建设用地批文清理结果，对在部监管平台备案的已审批土地，按批准范围和用途调查为建设用地，并标注实地现状。同一建设用地批文涉及地块，部分实地已建设、部分未建设的，按建设范围分割图斑调查。已建设部分按实际用途调查，无需标注；未建设部分按批准用途调查，备案信息中缺失批准用途的，按照用途管制机构提供的用途调查，并在相关字段标注用途来源“备案信息”或“用途管制机构提供”,同时标注实地现状主要地类。2.认定标准：“看长相”转向“看内涵”过去耕地认定是“所见即所得”，地上种了玉米就是耕地，种了果树就是园地。这导致耕地“年年流出、年年补”，我们基层疲于奔命，老百姓也怨声载道。新标准的核心是“看耕作层”。只要耕作层没被破坏，哪怕暂时种了树、长了草，它本质上还是耕地。耕作层破坏了，比如硬化、挖塘、盖了房，那才是真正的“耕地流出”。这个转变是革命性的。它告诉我们，国土调查不再是简单的“拍照认地”，而是更深层次的资源属性管理。这能极大地减少因种植结构调整带来的“非必要流出”，实实在在地为我们基层减负。自然资源部文件原文：（1）对上年度变更调查成果中的耕地上以棚架等方式培植食用菌菇等蔬菜，未直接利用耕作层且耕作层未破坏的，不需要变更，继续按耕地调查。（2）对上年度变更调查成果中的耕地上种植中药材、浅根系水果及花卉等，耕作层未破坏的，不需要变更，继续按耕地调查。（3）对上年度变更调查成果中的耕地自然撂荒、耕作层未破坏的，继续按耕地调查。（4）对上年度变更调查成果中的耕地上临时种植果树、茶树和苗木等农作物以及其他临时改变用途用作农业生产，耕作层未破坏的，按实地现状调查地类。（5）对耕作层严重破坏、基本耕种条件已丧失的劣质耕地、撂荒地等，不再按耕地调查，按实地现状调查，并标注“2025耕地退出”。PART02
找准路子：我们基层要怎么干？明白了“为啥变”，下面咱们就来聊聊最关键的“怎么干”。我们基层不能再像以前那样，指望从影像上“挑图斑”了，那是“换汤不换药”。咱们得主动出击，沿着“三条主线”去收集线索、核实变化。主线一：合法合规的变更：理直气壮地“调”新调查强调“合规性前置”，地类变更必须先有合法手续。这就要求我们主动去收集、整合各类管理数据，形成我们自己的“合法变更清单”。具体要收集哪些呢？我给大家列个清单：1.用地审批类：农用地转用批文、增减挂钩建新区、临时用地、设施农用地备案文件等。有批文的地块，就直接按批准用途认定。2.耕地保护类：永久基本农田调整数据、土地整治（含复垦）新增耕地项目范围、高标准农田建设项目范围等。3.林业类：林业部门的造林规划图、采伐许可证范围、用林用草批文等。4.执法类：已经查处到位并完善了用地手续的违法用地案件矢量数据。把这些矢量数据统统叠加到最新的遥感影像上，变化图斑自己就“跳”出来了。这套方法，比单纯在影像上“找不同”要精准、高效得多。主线二：违法违规的变更——坚决果断地“标”在基层工作尤其是各乡镇、社区、村的动态巡查过程中，肯定会发现一些未经审批就动土、建房、毁林开垦的图斑。对这些情况，新规程要求我们：地类不能变更！ 原来是林地还是林地，原来是草地还是草地。但要标注！ 在数据库里标注为 “2025疑似违法违规”。同时我们要把这些图斑和线索第一时间推送给各级执法监察部门去查处。等执法部门处理完了，该拆除的拆除，该完善手续的完善了手续，再根据处理结果来决定下一步是否变更。这就把调查和管理彻底打通了，避免了“违法事实通过国土调查被合法化”的尴尬。今后将不再有无合法来源建设用地一说，即使违法占地形成建筑物、构筑物，在数据库中仍然还是建设前的地类，如果拆除复垦，只需在数据库删除标注；如果补办用地手续，则在数据库将地类调整为建设用地。自然资源部文件原文：《国土变更调查技术要求（2025年度适用）》规定：对于林地、草地、湿地的变化图斑，经相关县级林草主管部门部门认定属于违法违规开垦、占用等的，暂按上年度数据库地类调查，标注“202X 疑似违法违规”（在“备注”字段填写202XYSWFWG）。主线三：历史遗留的变更——耐心细致地“梳”这是块“硬骨头”，主要是解决“三调”时因为各种原因弄错的地类，以及这几年因为种植问题已流出的耕地。第一步：把错的清出去。 把当前现状耕地数据和最新影像套合，发现明显是林地、园地、坑塘、道路且不符合新耕地认定标准的，实事求是地调出耕地范围。第二步：把能用的请回来。用划定的“耕地保护目标”图层，和最新的2024年变更现状耕地数据做对比，把那些流出了、但耕作层完好的地块找出来。然后，对其中符合新耕地认定标准的，严格按照“三个一批”的政策，标注清楚是“拟恢复”还是“拟置换”。“恢复一批”主要针对优质耕地，特别是能与现有永久基本农田集中连片的地块，在充分尊重农民意愿的基础上优先安排恢复。“置换一批”则主要针对耕作条件差、恢复难度大、确实难以恢复的地块，通过置换方式进行处理。自然资源部文件原文：《2025年度全国国土变更调查及森林草原湿地荒漠调查监测实施方案》明确：为避免出现同一地块或相邻地块种植作物类型相同、但地类不同的情形，县级自然资源主管部门的调查机构要会同耕地保护机构对上年度变更调查成果中的园地等其他农用地以棚架等方式培植食用菌菇等蔬菜，未直接利用耕作层且耕作层未破坏的，以及种植中药材、浅根系水果及花卉等，耕作层未破坏的情况进行摸排，分阶段、分批次将符合完善后耕地调查规则的地块确认为耕地，纳入变更调查结果。PART03
转变角色：从“办事员”到“管理员”
归根结底，这次调查模式的改革，倒逼我们完成一次角色蜕变。我们不能再满足于当一个上传下达的“办事员”，而是要成为一个区域的自然资源“管理员”。1.观念要转变。 从“唯影像论”转向 “合法性优先” 。看到一个变化，第一反应不是“它像什么”，而是“它合法吗？有手续吗？”2.协同是关键。 国土变更调查绝不是自然资源部门一家的事。咱们要主动当“枢纽”，把农业农村局、水利局、林业局、综合行政执法局和各乡镇、社区、村的信息员都动员起来，建立信息共享和工作联动机制。3.责任要扛牢。 新模式把属地责任和主体责任实实在在地写明了。咱们报上去的数据，就是上级决策的基础。所以，实事求是是底线，绝对不能碰。以上这些也都是我个人的一些学习体会和工作建议，仅供大家参考。
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