主要调整：一是不再坚持强调“所见即所得”，逐步回归实事求是；二是对耕地的认定以是否破坏耕作层为主要依据；三是将经济林（果）纳入林地管理；四是进一步加强调查与管理有效衔接，逐步解决“两张皮”问题。

政策依据：《2025年度全国国土变更调查及森林草原湿地荒漠调查监测实施方案》《国土变更调查技术要求（2025年度适用）9月30日版》

合法合规核实01

9月30日印发的《国土变更调查技术要求（2025年度适用）》规定：对于全部地类的变化图斑，经相关部门认定属于违法违规开垦、占用耕地林地草地湿地等的，暂按上年度数据库地类调查，标注“202X 疑似违法违规”。但随后这条规则又被修改为：对于林地、草地、湿地的变化图斑，经相关县级林草主管部门认定属于违法违规开垦、 占用等的，暂按上年度数据库地类调查，标注“202X 疑似违法违规”

解读：9月30日的规定对自然资源执法意义重大，可以真正实现调查与执法的有效衔接。可以理解为对经执法机构核查认定，属于违法占用农用地的非农建设行为，在变更调查时不再按照“所见即所得”原则调查为建设用地（无合法来源），而是仍按原地类调查，但标注：疑似违法违规。

进一步说，今后将不再有无合法来源建设用地一说，即使违法占地形成建筑物、构筑物，在数据库中仍然还是建设前的地类，如果拆除复垦，只需在数据库删除标注；如果补办用地手续，则在数据库将地类调整为建设用地。但仅几天后这条规定就被修改。

同样，通过变更调查也可发现擅自将林草湿地开垦为耕地行为。

耕地02

在国土变更调查中，对耕地认定规则最大的调整是，不再主要看种什么，而是以是否破坏耕作层为依据。

① 对上年度变更调查成果中的耕地上以棚架等方式培植食用菌菇等蔬菜，未直接利用耕作层且耕作层未破坏的，不需要变更，继续按耕地调查。（推荐阅读：新政｜在耕地上可以棚架等方式，培植食用菌菇等蔬菜）② 对上年度变更调查成果中的耕地上种植中药材、浅根系水果及花卉等，耕作层未破坏的，不需要变更，继续按耕地调查。（推荐阅读：耕地上种药材：“行”与“不行”的争议）

③ 对上年度变更调查成果中的耕地自然撂荒、耕作层未破坏的，继续按耕地调查。④ 对上年度变更调查成果中的耕地上临时种植果树、茶树和苗木等农作物以及其他临时改变用途用作农业生产，耕作层未破坏的，按实地现状调查地类。⑤ 对耕作层严重破坏、基本耕种条件已丧失的劣质耕地、撂荒地等，不再按耕地调查，按实地现状调查，并标注“2025耕地退出”。

问依据新规则是耕地，但原来调查为非耕地的怎么办？答《2025年度全国国土变更调查及森林草原湿地荒漠调查监测实施方案》明确：为避免出现同一地块或相邻地块种植作物类型相同、但地类不同的情形，县级自然资源主管部门的调查机构要会同耕地保护机构对上年度变更调查成果中的园地等其他农用地以棚架等方式培植食用菌菇等蔬菜，未直接利用耕作层且耕作层未破坏的，以及种植中药材、浅根系水果及花卉等，耕作层未破坏的情况进行摸排，分阶段、分批次将符合完善后耕地调查规则的地块确认为耕地，纳入变更调查结果。

林地03

经济林到底属于林地还是园地？（推荐阅读：园地的尴尬：我是谁？指望谁？）

2025年的变更调查规则明确：对上年度变更调查成果中的林地(不含标注工程恢复和即可恢复属性的林地)，种植经济林(果)的，按林地调查。

早在1998年，原国家林业局就提出：茶、桑、水果等林木属于经济林，其用地为林地。（推荐阅读：国家林业局关于如何区分林地和园地问题的复函）

2023年4月，自然资源部、国家林草局印发的《关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号）提出：将油茶等木本油料林、橡胶等工业原料林、核桃等干果经济林，由园地调整为林地。

但在2023年11月自然资源部正式印发的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》中，依然将油茶和橡胶作为园地管理，至于核桃等干果经济林，当时有说法是：人工种植的（集约经营的）还是园地，野生的可以归入林地，但没有明确的政策依据。

林地上的树砍伐后，是调查为耕地，还是林地？依据三调提出的“所见即所得”原则，如果树没了，有种植行为，应该调查为耕地。

2025年变更调查规则对此做出调整，明确为：对林地管理范围内本年度皆伐后的林地(不含标注工程恢复和即可恢复属性的林地)，按“其他林地”调查，其中对临时耕种或间作套种的，标注“2025采伐更新临时种植”。

需要提醒的是：对郁闭度的规定没有变。《国土变更调查技术要求（2025年度适用）》规定：禁止将修剪枝杈降低树木郁闭度覆盖度的林地、园地，简单放水的坑塘等未采取实质性恢复措施的土地认定为耕地。（推荐阅读：农林间作：以“郁闭度”为判定地类标准）

草地04

第一个问题：其他草地（推荐阅读：其他草地，到底属于什么地类？）

2023年11月，自然资源部印发的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》，将'其他草地"明确为属于农用地，而且在“其他草地”又分出个“后备耕地（2302）”，但属于未利用地。

《国土变更调查技术要求（2025年度适用）》规定：位于耕地后备资源调查评价成果范围内，但上年度国土调查成果是未利用地且不是后备耕地（1208），实地现状已长草的，按后备耕地（1208）调查。未经自然资源部、国家林业和草原局同意，“后备耕地 ”地类不得变更为“其他草地 ”地类。对于全国耕地后备资源调查评价成果范围内的其他草地，实地现状长草的，一律按“ 1208  后备耕地”调查。（推荐阅读：其他草地，到底属于什么地类？）

第二个问题；人工牧草地

《2025年度全国国土变更调查及森林草原湿地荒漠调查监测实施方案》提出：对上年度变更调查成果中的草地(且历年为非耕地)上开展高标准多年生人工牧草地建设、草种繁育的，按“人工牧草地” 调查，标注“草业工程”。

《国土变更调查技术要求（2025年度适用）》强调：禁止将草地上人工种植多年生牧草或用于草种繁育的土地变更认定为耕地。

建设用地05

此前，依据三调提出的“所见即所得”原则，属于批而未建的，如果有种植行为，会被调查为耕地。

《2025年度全国国土变更调查及森林草原湿地荒漠调查监测实施方案》提出：衔接建设用地批文清理结果，对在部监管平台备案的已审批土地，按批准范围和用途调查为建设用地，并标注实地现状。同一建设用地批文涉及地块，部分实地已建设、部分未建设的，按建设范围分割图斑调查。已建设部分按实际用途调查，无需标注；未建设部分按批准用途调查，备案信息中缺失批准用途的，按照用途管制机构提供的用途调查，并在相关字段标注用途来源“备案信息”或“用途管制机构提供”,同时标注实地现状主要地类。

也就是说，今后只要是已办理农地转用手续的土地，即使有临时种植行为，也不能再调查为耕地，而是按建设用地调查。

光伏方阵用地06

依据目前光伏用地政策，主要鼓励光伏方阵占用未利用地，不得占用耕地，但可以占用灌木林地、基本草原外的草原，搞林光互补、草光互补。对占用园地、设施农业用地目前没有明确规定，成为管理中的漏洞。（推荐阅读：光伏风电项目用地政策和解读）

《国土变更调查技术要求（2025年度适用）》规定：已办理建设用地审批手续的光伏板阵列用地按工业用地调查，未办理的光伏板阵列用地按地表地类调查。

转载自：自然资源讲堂 如有侵权，请联系删除