土地管理法和土地调查条例规定，国家实行土地调查制度，并根据国民经济和社会发展需要，每10年进行一次全国土地调查；根据土地管理工作的需要，每年进行土地变更调查。后土地调查改为国土调查。国土调查时都会对土地地表利用现状归类于哪种地类，出台地类分类及规范，譬如第三次国土调查工作地类等。当前国土调查地类的依据是《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》。在第三次国土调查前，年度土地变更调查需要提供依据才能变更。就是说你是土地开发整理导致的地类变更，需要提供验收文件，是土地征转审批供地后导致地类变更的，需要提供征转审批文件和供地资料，才能进行地类变更，即通过合法途径的变更才在数据库上变更。而“三调”后，为强调年度国土变更调查数据的现势性，国土调查坚持按实地现状认定地类，即社会上通俗讲的“所见即所得”，反映调查时点的土地利用现状。两者最大的不同是：“二调”期间的地类管理是将地类变更的合法性进行了前置，合法变更才能在数据库变更，所以在后期用地报批、土地执法等管理中，就以最新年度变更库为依据。而“三调”后地类变更不再区分合法性，只管现状变成了什么，而不管你是合法变化还是因违法产生的变化，只反映现状。

一、 外部的矛盾国土调查地类与土地发包、林地发包没有关联。也就是说村里以耕地发包给农户的承包地，农户在耕地上种了林木或种果树，国土调查就调为了林地或园地；而以林地发包的给农户的，农户又开出来种土，国土调查又调为了旱地。所以，就出现了国土调查地类属性与土地发包属性、与林业部门地类管理属性存在分岐，就有存在耕园林草等地类边界的问题。而这个问题，并不是“三调”才有，是一直来各部门都有各部门调查数据，与土地调查并不关联，也不相关联。2003年笔者在乡镇工作时划定基本农田，其耕地面积就与恰逢农村费税改革各村提交的“田亩册”面积相差很大，2006年取消农业税后耕地面积又不同。2010年国家审计署审核土地开发项目新增耕地时，就调取村里的“田亩册”来核对新增耕地的真实性。而这种管理部门之间、不同管理情形下地类的不同，就会出现一些难以想象的问题。某公众号发表的《横山国土局地类造假骗取省府批文，失地农民是否可以要回土地？》文章，就是征转审批地类与实际地类不一致的问题所引发的质疑。2011年省政府征转批准的90.528亩农用地，其中：草地63.4545亩、园地19.368亩、未利用地7.7055亩，没有耕地。反映人则认为在征用村里的土地中有实际有26.68亩耕地，将耕地谎报为园地、林草地骗取省政府土地专用审批。但横山国土局下属的土地储备中心在与五龙山村签订的《土地征收合同》中又出现了征用五龙山“坡耕地”17亩8分的内容，未按照陕西省政府的批准地类进行征地，违法将征用五龙山村的耕地作为xx煤矿的工业广场建设用地。业内人一看便知其原因是因“二调”数据库地类与实际地类不一致所形成。数据库中没有耕地，而现状有坡耕地，从国土系统内部来看是理所当然，系统内自有系统内地类认定的规则。但从行政相对人来看，实际明显是耕地，且省政府批准中没有耕地，就是骗取批准，就是非法征地。这个案例肯定不是个例，只是没有人纠结这个问题，特别是一些线状的公路、铁路用地，笔者认为不得不深思，就是自然资源系统内部的一套规则对行政相对人、利害关系人在法理上依据是否充分？笔者把用途管制这一部分单独放到外部矛盾来讲。这则案例，是陕西一县局的同仁发给我的，也探讨报批地类与征地地类是否要求一致的问题，从上述案例情况来看，批准地类中没有耕地，而征地合同中又有耕地，明显是批准地类与征地地类不一致。但这种不一致到底是行还是不行？当然，案涉的时间是2011年，所以不能以现在的政策去衡量过去的事情。而现行政策又是怎么规定？征转批准地类与实际征收地类是否要求一致？《土地管理法》规定：一是国家实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护；二是中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制；三是国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。四是征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。这三项内容就是征收土地和农用地转用的法理依据，也就是我们常说的征转报批。从上述可以看了，现状地类、数量和权属决定是否应当报批，批哪项内容，由哪级审批。如果是集体所有土地，现状又是农用地或未利用地，就需要征收和农用地转用批准。如果是国有土地，现状是农用地或未利用地，就只需要报农用地转用批准。如果是集体土地，现状是建设用地，就只需要报征收批准。如果是集体土地，涉及永农或耕地超过了525亩或其他土地超过1125亩，就需要报国务院批准。所以现状地类与审批直接关联，如何确定现状地类？如何确定土地现状地类，自然资源部门自有一套认定现状地类的原则和方法。报批地类认定，在第三次国土调查成果启用前，报批的地类相对简单一些，直接使用以第二次土地调查为基础的年度变更土地利用状成果确定地类。2022年3月9日，自然资源部办公厅印发《自然资源部办公厅关于以"三调"成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》，明确从2022年4月15日起，建设项目用地审查报批的地类要以“三调”为基础的最新年度国土变更调查现状地类为准。在确保地类真实性的前提下，应综合考虑地类来源的合理、合法性。一是现状为耕地的，按照耕地地类报批，应依法落实耕地占补平衡。现状为耕地以外的其他农用地、农业设施建设用地的，凡上一年度国土变更调查为耕地且未落实耕地“进出平衡”的，按照耕地地类报批，应依法落实耕地占补平衡。二是现状为建设用地的，根据其来源合法性进行分类处理。有合法来源的，按照建设用地地类报批;无合法来源的，按照建设占用时的国土变更调查(土地变更调查)的实际地类报批，地类为耕地的，应依法落实耕地占补平衡。三是现状为未利用地的，按照未利用地地类报批。何谓“现状”，在省级解答或转发的文件中，即最新国土变更调查数据库里的现状地类。当数据库现状地类与实地实际地类不一致时，也是可以根据实测的成果举证，通过说明的方式确定现状地类的。但是，报批的地方自然资源部门确定现状地类后，报有权批准的上级政府部门审批，而上级审查的自然资源部门审查地方上报的地类依据，大原则是以土地利用现状通过空间分析后按追溯地类为基础，以系统分析地类为常态，举证说明为个例，特别公路、铁路等现状地物用地，线长面广，也不可能一个一个图斑去比对，去核实，所以绝大部分都是分析数据库确定实际地类。不同地类涉及不同的管制措施和费用，譬如耕地转用就需要占补平衡，林地转用先要林业部门办理使用林地许可。在报批费方面，占用耕地需要缴纳耕地开垦费，占用林地需要缴纳森林植被恢复费，只要是占用农用地就需要缴纳耕地占用税和新增建设用地使用费等。征转报批程序与征地程序是相互交织的。《土地管理法》及《土地管理法实施条例》，以及各省制定的实施土地管理办法，有的省还制定征地程序规定，征转报批与征地程序是相互交织的，征地程序包括：第一步发布征收土地预公告，第二步开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，第三步拟定征地补偿安置方案并公告，第四步多数有异议组织听证，第五步与拟征收土地的所有权人或使用权人签订征地补偿安置协议，第六步征地报批，第七步批准后发布征收土地公告，第八步支付补偿款等。所以，在征转审批申请前已完成每五步，征地过程是地方政府与被征收人之间行为，征转批准是有权批准政府对申请征地地方政府之间行为，也就是说，征转批准后，地方政府只发布征收土地公告和支付补偿款项。在征地前，地方政府与被征地人之间签订的征地补偿地类与面积与地方政府申请有权批准机关申报地类与面积应是一致的。报批地类与实际地类又是否一致？征地补偿价格与地类、农用地区片综合地价相关。地类一般以水田为标准，从高至低分别为：划为永农的耕地、水田，旱地，园地林地、其他农用地、未利用地，有的省份还区分恢复属性，其标准与旱地接近。从主管部门发布的认定地类文件的立意来看，建设用地地类追溯也好，农用地也好，都是从高地类耕地保护的角度，要按耕地认定的都以耕地认定，都是以高地类来确认，这样就与征地补偿相竞合，所以即使是数据库中现状地类与实地实际地类不同，也会因数据库地类高于实地现状地类，而回避了地类不同补偿费的矛盾。但在青苗补偿及地上附着物补偿方面，均以实地实际地类进行补偿。但是，如果纠结于征转批准地类与实地实际地类或者土地发包地类一致，则难以统一，就会出现上述案例中群众不理解的情形。二、 内部的矛盾第三次国土调查坚持按实地现状认定地类，即社会上通俗讲的“所见即所得”，反映调查时点的土地利用现状。年度国土变更调查则根据年度内土地利用的变化而进行地类变更，不区分地类变更的合法性，这样强调数据的现势性，不追究合法性。即有好的一面，也有不好的一面，而这种变化，让一直以土地利用现状数据为地类管理基础的耕地保护、国土空间规划、土地执法等管理行为有点难以适从，因为现状地类是自然资源部门各项管理工作的基础。在这种变化下，就出现了管理上的矛盾，也出现了管理部门之间的矛盾。譬如永久基本农田。划定为永农的首先必须是数据库中的耕地，而划为永农的耕地在下年度又流出了，又有耕地流入了，这种耕地动态流入流出数量和布局变化也导致划为永农流出的耕地是整改还是调出补划。又譬如国土空间规划。以国土调查成果编制的国土空间规划，城镇用地的基数来源于基期年国土变更现状，土地管理法规定，乡镇国土空间规划要确定每一块土地的用途，而当前国土空间规划，更侧重建设用地规划，而建设用地规划中又更侧重于城镇建设用地规划和单独选址项目规划，而对于农用地内部之间的规划用途与村庄建设用地的用途，绝大部分的规划用途与土地利用现状的地类是一致的，国土变更调查变来变去的现状地类，让空间规划中农用地及林耕边界形同虚设，笔者一直认为林耕边界应该在国土空间规划中明确，哪块地原来是林地，是非法开垦为耕地，就应在规划中明确未来到底是保留为耕地还是恢复为林地。再譬如“三调”前产生的违法用地。在“三调”前违法建设土地按“三调”规程，绝大部分调为了建设用地，而以国土调查为基础编制的国土空间规划，特别是城镇开发边界外的建设用地，绝大部门是以现状地类为规划地类，像村庄、工矿、特殊用地、风景名胜等，在以“三调”为底版编制的国土空间规划后又符合规划。如果管理上按建设用地认定，不追溯是不是让违法用地合法了？这些调查的变化，让管理部门及管理行为有点“水土不服”。从土地执法角度。《土地管理法》第七十五条：违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第七十七条：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。土地违法案件认定地类和规划符合性认定原则。2022年9月23日自然资源部发布的《自然资源违法行为立案查处工作规程》，其地类认定规则是：将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生时最新或者上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库及国家永久基本农田数据库上，对照标示的现状地类进行判定。是否符合规划认定：判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与违法用地行为发生时乡（镇）土地利用总体规划比对，违法用地位于规划城乡建设允许建设区或属于规划建设用地地类的，应当判定为符合土地利用总体规划。特殊情况：在作出处罚决定前，土地利用总体规划依法作出了重大调整，违法用地的规划土地用途发生重大变更的，可以按照从轻原则判定是否符合土地利用总体规划。占用永久基本农田认定：定违法用地是否占用永久基本农田或者原基本农田，应当根据违法行为发生的时间，将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与国家永久基本农田数据库或者乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，对照所标示的永久基本农田保护地块范围进行判定。前段时间，外省某检察院拟对某镇政府和县自然资源局提起公益诉讼。2018年某养殖企业非法占用耕地近40余亩，建养殖设施，在2018年土地利用现状变更库中为耕地，不符合《xx镇土地利用总体规划（2010-2020）调整完善》，且已划为基本农田，这也是没有办理设施农用地备案的原因。后检察机关根据《基本农田保护条例》第十七条以破坏基本农田对镇政府和自然资源局下达检察建议书后，镇政府组织对该地块硬底化地面及建构筑物进行了拆除，但围墙、门卫室未拆除，复垦也未到位。而这宗非法占用耕地建设的设施农用地，在“三调”中又调为设施农用地，在2022年“三区三线”划定时就没有再划为永久基本农田。检察部门提起公诉的事由理由和依据必须要与检察建议书的一致，所以检察官就同笔者探讨以破坏基本农田提起公益诉讼是否合适？而笔者认为，一是该案例如果适用第七十五条，应先责令限期改正或治理，限期改正应包含完善手续，而该项目在当前没有不能办理设施农用地备案的限制条件，对之前行为进行处罚后，能否补办设施农用地备案手续后消除违法用地状态？二是该案案例是否适应第七十七条？非法占用土地，违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除.....，但农业设施建设用地属于农用地，而并非建设用地，是否适应农用地改为建设用地的情形？三是原来是基农田而2022年“三区三线”划定后已不再是基本农田，是否属于可以按照从轻原则判定是否符合土地利用总体规划情形？某地九十年代修建一村办粘土砖厂，后因挖粘土原料陆续侵占土地扩建，直至取缔粘土砖厂时，已占地约74亩，而这74亩中，挖粘土料区形成坑塘的约38亩，堆放砖坯区约22亩，烧窑区6亩，其他8亩为生活区和成品堆放区。2005年土地详查数据挖粘土料区有27亩为工矿用地，其他均为农用地；2009年二调时挖粘土料形成坑塘的38亩全调为了工矿用地，而其他都是农用地；2018年年度变更将原砖坯堆放区7亩变更为建设用地；2019年三调该砖厂挖粘土料区形成坑塘的38亩全部调为了坑塘水面，原砖厂砖坯堆放区、烧窑区、生活区和成品堆放区全部已调为工业用地。取缔粘土砖厂后一直闲置，2016年村里将该砖厂原挖料区形成坑塘以外的36亩土地全部以建设用地出租给某预制品预制品构件厂，预制构件厂对原地上建构物进行拆除后，其中7亩用于新建生产厂房、15亩硬化地坪。后因当地村民举报，自然资源部门以非法占地进行查处，而村委会认为这么多年的老砖厂停产后转型利用租给预制厂盘活了闲置土地，而预制厂则认为我租村里砖厂本来就是按建设用地承租的怎么就成了违法用地呢。后自然资源部门以非法占地进行立案调查，因“三调”后土地已调为工业用地，且已规划为建设用地，作出了责令退还非法占用土地给xx村集体经济组织，没收地上建构筑物，并处罚款的行政处罚。笔者认为：一是土地违法行为追溯期。土地违法案件因违法行为的持续性而不限于两年追溯期，不同时期的土地政策、处理政策、地类认定、规划符合不尽相同，而这些认定与政策，在管理部门系统内部自有一套逻辑，但行政相对人不是很理解，像上述砖厂的问题和现象在农村较为普遍。譬如《行政诉讼法》规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的人民法院不予受理。如果一宗土地在90年代就已经建设，这期间行政机关没有处理，行政相对人如何知晓其当前政策下的合法性合规性？二是地与地上建筑物所有权问题。集体土地所用权归集体经济组织，上述案例处罚责令退还土地给村集体，而地上建筑物没收后又属于国有资产称交国资中心或乡镇政府，如何实现，如何闭环，如果实现不了。如汕头自然局2017年作出的没收“英之园”决定，无法对没收不动产形成实际占有。所以笔者认为与没收相对应是不是退还土地给集体，而是责令完善用地手续，通过征收土地为国有后与地上建筑物形成统一的所有权。在“三调”以前形成的违法建设用地在“三调”时按照“三调”的规程都以调查为建设用地，而且与实际用途基本相符。按照国土空间规划的逻辑，这些违法用地均在2020年年度变更调查为现状建设用地成为了规划期建设用地的基数。2022年“三区三线”划定是城镇开发边界均以0.3倍扩展倍数确定规划期的新增建设用地规模。在城镇开发边界内的这些违法建设用地都已经确认为国土空间规划建设用地的基数。而对于圈外的村庄建设用地，以2020年的现状规模为上限不新增。所以在“三调”前发生的违法用地或者在“三调”前已经作出了行政处罚决定的而没有执行到位的违法用地在空间规划中又符合了规划。按照自然资源违法行为立案查处规程，在作出处罚决定前，土地利用总体规划依法作出了重大调整，违法用地的规划土地用途发生重大变更的，可以按照从轻原则判定是否符合土地利用总体规划。在现实中，即有作出行政处罚后变更处罚决定，但这些集体土地上的违法用地，土地即又退还给集体经济组织，而地上建构筑物又没收后变成了国有资产，如何形成闭环，还有待顶层设计予以研究解决。

转载自：自然资源讲堂   如有侵权，请联系删除