2021年8月26日，自然资源部公布第三次全国国土调查主要数据成果显示：我国耕地面积19.18亿亩，占我国陆域总面积的13.32%；建设用地6.13亿亩，其中，采矿用地、交通运输用地、水工建筑用地、风景名胜及特殊用地等其他建设用地1.29亿亩；城镇村庄用地4.84亿亩（城市0.78亿亩，建制镇0.77亿亩，村庄3.29亿亩），占我国陆域总面积的3.36%。除了保障粮食安全的耕地和人居产业发展的已建成区域外，其余部分主要是生态用地和不可开发用地等。
就已建成区域而言，也就是常说的建设用地，其主要来源有且仅有两种：有手续和无手续，一是自土地规范管理以来严格用地管控，通过规划管理和计划管理，自上而下的新增用地指标逐级分配与自下而上的新增用地转用报批，二是十年一次的全国国土调查盘清家底认定为事实上的存量建设用地。
以三调公布的全国现有建设用地6.13亿亩来说，肯定是通过存量认定的建设用地比重远远大于依法依规办理转用的建设用地，也就是无手续的多于有手续的，正所谓“世上本无建设用地，占的时间长了便成了建设用地”，也正如鲁迅先生的名言：世上本无路，走的人多了也便成了路，一方面是指“有形的路”，现实中的路，另一方面，也寓意只要打破常规、勇于探索，总能找到突破的路径。
对于“三调”和“二调”均已认定为无合法来源存量建设用地的情形，就相对简单多了。2023年7月24日，国务院办公厅印发的《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发〔2023〕25号）规定：超大特大城市以及城区人口300万以上的城中村改造项目，对第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，允许按建设用地办理土地征收等手续。2023年9月5日，自然资源部印发的《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）规定：对第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，允许按建设用地办理土地征收等手续，按现行《土地管理法》规定落实征地补偿安置；对其地上建筑物、构筑物，不符合规划要求、违反《城乡规划法》相关规定的，依法依规予以处置。（推荐阅读：“二调”和“三调”都是建设用地，能按建设用地认定吗？）
如果只是“三调”认定是，“二调”不是，需要追溯原地类补办转用、处罚及供地确权等手续。当然，如果你等得起，等到“四调”也认定是，那估计不用补办啥了。从时间成本和土地增值效益来看，应该抓住有限的窗口期，还是越早补办手续越好，以便资产合法合规、产权明晰，为后续投资安全及资本运作提供保障。（推荐阅读：无合法权源建设用地的地类，该如何追溯？）
据2012年国土资源部等三部门联合制定的《单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法》，明确采用单位GDP耗地下降率等指标进行动态评价，要求实施后，全国“十三五”期间新增建设用地控制在3256万亩，“十四五”进一步压减至2950万亩，并建立五年递减管控模式。
在新增建设用地严格限制的同时，盘活存量就显得尤为重要。2016年11月11日，原国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号），2023年9月5日，自然资源部发布《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号），从试点到再试点，从城镇低效地扩大到城乡全域。如今，城市更新又上升为国家战略，与此相关的棚户区改造、城中村改造等均在有序推进中。
除了都市区的再开发、再盘活利用，乡村地区的存量盘活空间更大，近年来中央大力推进的乡村振兴战略，为盘活乡村闲置资源提供了有力的政策保障。
以上述提及的三调数据为例，我国现有城镇村庄存量建设用地4.84亿亩中，城镇1.55亿亩，村庄3.29亿亩，当时城镇化率约65%，也就是说，35%的农村人口占用了68%的存量建设用地，据说另有约1亿农民进城定居长居但未落户为城镇居民，所以说，实际上乡村的存量土地资源浪费严重。乡村闲置建设用地中，除了通常所熟知的闲置民房宅基地、废弃校舍等，甚至有些成片闲置已经成了空心村，存量最大、也最难盘活的一类乡村用地是无合法权源存量建设用地，由于一直处在政策敏感带，长期被荒废，一些地方政府即使想盘活利用也苦于政策限制，不敢越雷池半步，只能视而不见，或者绕着走。
根据国家统计局2024年末数据，全国乡村常住人口为4.65亿人，平均每个家庭户人口为2.62人，农村总户数约有1.77亿户。如果按三调数据测算，全国48.9万个行政村（约200余万个自然村）的村庄总占地3.29亿亩，相当于每个村庄平均占地672.8亩，户均占地1.86亩，人均建设用地0.71亩，土地资源浪费相当严重，乡村存量盘活势在必行。
本文不是鼓励乱占地、多占地、长占地，更不是为违法占地开脱，而是希望多关注存量地盘活，多在无合法权源存量建设用地的盘活路径上多探索、多尝试、多担当。
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