耕地保护新政落地，告别“一刀切”！ “非粮化”“非农化”治理迎来精准化变革从事农业、国土、林业相关工作的朋友们，最近可能被一系列新政策文件刷屏了。国土调查的规则正在发生深刻变化，以往简单粗放的管理模式即将成为过去时。特别是备受关注的耕地“非粮化”“非农化”问题，其治理思路和手段正朝着更加精准、科学、务实的方向转变。这些变化具体体现在哪里？基层工作该如何应对？今天，我们就来彻底捋一捋。一、 国土调查规则巨变：“非粮化”治理的底层逻辑已刷新自然资源部与国家林草局联合发布的《关于优化年度国土变更调查规范调查成果应用的通知》（自然资发〔2025〕128号），以及后续的办公厅联合通知（自然资办发〔2025〕33号），是此次变革的纲领性文件。其核心精神是 “实事求是，精准调查，分类处置” ，彻底扭转了过去某种程度上“唯图纸论”、“唯数据论”的倾向。几个颠覆性的调查规则调整值得重点关注：种植结构复杂的耕地，不再是“一刀切”的违规对象。支持设施农业：明确在耕地上以棚架等方式培植食用菌等蔬菜，只要未直接破坏耕作层，依然按耕地调查。这为合法的设施农业发展吃了定心丸。包容特定经济作物：耕地上种植三七等中药材，菠萝、火龙果、百香果、蓝莓、玫瑰等浅根系水果及花卉，只要耕作层未破坏，同样按耕地调查。这承认了农业生产的多样性，避免了对特定高效农业模式的误伤。正视“临时性”调整：对耕地临时种植果树、茶树、苗木等，或临时改变为其他农业生产用途且耕作层未破坏的，按实地现状调查地类，但标注“种植用途临时调整”。这是一个巨大的进步，将“现状”与“性质”分开管理，为后续分类整改提供了准确的数据底板。对“非耕地”的认定更加严格和科学。只有对耕作层严重破坏、基本耕种条件已丧失的劣质耕地、撂荒地，才明确“不再按耕地调查”。这堵住了为了调整数据而随意将耕地“降级”的口子，强调了对耕地本质属性——“耕作层”的保护。历史遗留问题获得“过渡期”，有序处置。对“三调”前因种树种果、巩固脱贫攻坚成果等造成的耕地流失，设置了合理的过渡期，采取 “认定一批、恢复一批、置换一批” 的柔性方式处置。这充分考虑了历史成因、农民意愿和作物生长周期，坚决防止“砍树还田”等粗暴行为。这些规则变化的依据是什么？ 其根本依据在于《土地管理法》、《粮食安全保障法》等上位法对耕地保护的最新要求，以及中央关于保障粮食安全、防止“一刀切”、减轻基层负担的一系列指示精神。新政旨在让国土调查数据真实反映地面附着物现状，从而为精准施策提供最可靠的依据，而不是让调查数据本身成为“判官”。
二、 职责再厘清：自然资源 vs 农业农村，谁是“非粮化”治理的主角？这是一个长期困扰基层的问题。新政通过调查规则的调整和《永久基本农田保护红线管理办法》的施行，进一步厘清了部门职责。自然资源部门：主责在“空间、地类、用途管制”。负责国土“底图”：组织开展国土变更调查，摸清耕地、林地、草地等的地类、面积、分布现状。这是所有管理工作的基础。负责规划与转用审批：划定和保护永久基本农田，管控农用地转为建设用地（即“非农化”的核心管制）。执法重点：严厉打击非法占用耕地进行非农业建设的行为，如建房、建厂、挖湖造景等。这是“非农化”治理的绝对主力。农业农村部门：主责在“生产、经营、耕地质量”。引导农业生产：制定农业发展规划，引导农户在耕地上科学种植，防止过度、无序的“非粮化”。负责耕地质量建设：组织实施高标准农田建设、耕地地力提升、退化耕地治理等。执法重点：对在耕地上从事违反承包合同约定的生产经营活动（如在永久基本农田上挖塘养鱼、严重破坏耕作层等）进行监管和处理。结论：治理“非农化”，自然资源部门是牵头部门；治理“非粮化”，农业农村部门负有更直接的监管责任。 两者需要紧密协同，自然资源部门提供“哪里变了”的线索，农业农村部门判断“变得是否合理”并负责督促农业生产行为的整改。
三、 实操指南：“非粮化”问题移交函，该发给农业农村局吗？答案是：非常合适，且应成为标准流程。当自然资源部门通过日常巡查或国土变更调查，发现耕地（尤其是永久基本农田）上存在种植苗木、果树，或挖塘养鱼等“非粮化”情形时，应如何处理？第一步：现场核实与地类判定。根据新规，自然资源部门人员应首先现场核实：该地块在国土调查数据库中是否为耕地/永久基本农田。其“非粮化”行为是临时性的还是永久性的？耕作层是否遭到破坏？ 这是关键！第二步：分类处理与移交。
情况A（未破坏耕作层）：如属于新规允许调查为耕地的浅根系作物或临时种植，应在变更调查中按规则标注。同时，此类行为虽未改变地类，但可能不符合农业种植导向。自然资源部门应制作《问题移交函》，将点位、情况、图片等证据资料移交给同级农业农村局，由农业农村部门依据农业管理职责，研判是否需要以及如何引导农户调整种植结构。情况B（已破坏耕作层）：如发现耕作层已被严重破坏（如硬化、挖深、覆土等），这已触及耕地保护红线。自然资源部门除依法立案查处其破坏耕地的行为外，也应同时向农业农村部门移交，因为该行为同样违反了农业生产经营的相关规定。因此，发送移交函不仅是合适的，更是部门协同、形成监管合力的具体体现。 函件中应明确问题性质、地理位置、法律依据（可引用《永久基本农田保护红线管理办法》等），并请求农业农村部门依法处理并反馈结果。
四、 给基层工作者的核心建议吃透新规，转变观念：摒弃“见到非粮作物就等同于违法”的旧思维，建立“看地类、看耕作层、看是否临时”的新调查管理逻辑。协同大于单干：主动加强与农业农村、林草部门的沟通协调，建立信息共享和联合工作机制。国土变更调查前的部门会审至关重要。工作做在平时：新规鼓励利用遥感影像和日常监测进行“日常变更”，减轻年底集中变更的压力。要将问题发现和处置前端化。尊重农民权益：在处置历史流失耕地和“非粮化”问题时，必须充分考虑农民的生计和作物生长周期，耐心做好政策解读，提供合理的过渡期和替代方案，坚决杜绝损害群众利益的“简单化”做法。总结：这一轮国土调查与耕地保护政策的优化，是一次深刻的治理理念升级。它标志着中国的耕地保护工作从单纯的“指标管理”和“数据管理”，走向了 “事实管理”和“效能管理” 。对于一线工作者而言，挑战在于需要更专业、更精细的判断力；机遇在于，工作将变得更实事求是，更有助于解决真问题、保护真耕地、保障真粮食安全。唯有准确理解这场变革的深层逻辑，我们才能在新规下游刃有余，真正守护好我们赖以生存的饭碗田。
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