近日，自然资源部办公厅、国家林草局办公室发文通知，启用2024年度变更调查成果和林草湿荒普查成果。那么，每10年进行一次全国土地调查，每年进行土地变更调查，到底有什么用，如何用，调错了怎么办，特别是到底如何认定地类呢？

有什么用？01

《土地调查条例》规定：土地调查的目的，是全面查清土地资源和利用状况，掌握真实准确的土地基础数据，为科学规划、合理利用、有效保护土地资源，实施最严格的耕地保护制度，加强和改善宏观调控提供依据，促进经济社会全面协调可持续发展。 土地调查成果是编制国民经济和社会发展规划以及从事国土资源规划、管理、保护和利用的重要依据。 《自然资源调查监测成果管理办法（试行）》明确：自然资源调查监测成果是编制国民经济和社会发展规划、国土空间规划等的基础数据，是自然资源管理、保护和利用的重要依据。2023年12月，自然资源部办公厅印发的《关于按照实地现状认定地类规范国土调查成果应用的通知》（自然资办发〔2023〕59号）提出：国土调查成果反映的调查时点的国土利用现状，是相关管理的基础。2024年变更调查成果启用通知再次强调：调查成果属于基础数据，主要应用于自然资源管理和国土空间规划“一张图”建设、耕地保护、国土空间规划实施评估、建设用地审批、林草资源管理等各项自然资源管理工作。理解：国土调查非常重要，一是动态掌握全面、真实、准确的家底（推荐阅读：2024年底全国耕地面积19.4亿亩）；二是为自然资源管理提供基础数据，是自然资源管理的重要依据。

怎么用？02

《土地调查条例》提出：土地调查成果应当严格管理和规范使用，不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据，不作为划分部门职责分工和管理范围的依据。 2025年7月，自然资源部、国家林草局发文明确：国土调查是例行体检，反映调查时点的国土利用现状，不同于管理中的用地性质，不作为划分部门职责分工和管理范围的依据。坚决杜绝简单依据调查数据进行管理，实际管理工作应以现场核实结果为主，进一步比对规划、审批、执法等管理信息及以往调查成果，充分考虑现状地类来源的合法性、合规性、合理性，综合作出用地性质判断。2024年变更调查成果启用通知再次强调：正确、规范使用国土调查和林草湿荒普查成果，坚决杜绝简单依据调查数据进行管理，实际管理工作应充分考虑现状地类来源的合法性、合规性、合理性，综合作出用地性质判断。理解：国土调查定位是“体检”，意味着体检结果仅供参考。涉及规划、耕保、审批、执法等在管理中到底如何认定地类，不能直接应用调查成果，要结合实际情况，各自定规则，对涉及的地类问题综合进行判断。

01自然资源部办公厅关于按照实地现状认定地类规范国土调查成果应用的通知02自然资源部办公厅关于以"三调"成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知03自然资源部国家林草局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知04土地执法中如何判定地类？

调错了怎么办03

2023年12月，自然资源部办公厅印发的《关于按照实地现状认定地类规范国土调查成果应用的通知》（自然资办发〔2023〕59号）提出：凡是发现国土调查成果与实地国土利用现状不一致的，无论是调查时点后新发生变化的，还是“三调”或历年国土调查错漏的，均应及时通过年度国土变更调查更新或纠正调查成果，确保调查地类与实地现状保持一致。涉及管理急需的，可通过日常变更机制报部“即报即审”。2025年7月，自然资源部、国家林草局发文明确：建立国土调查成果纠错容错机制，各地发现调查成果与实地现状不一致的，可通过年度国土变更调查或日常变更机制动态更新调查成果。2024年变更调查成果启用通知再次强调：对在具体工作中发现国土调查、林草湿荒普查成果数据与实地现状不一致的，各级自然资源、林业和草局主管部门应及时通过日常变更机制动态更新或纳入2025年度变更调查。理解：调错了？可以改。但据基层反映，对调错的地类如果想纠正，在实际操作中也并非易事儿。（推荐阅读：通报｜2023年度国土变更调查专项督察发现的16个典型问题）

面临的难题04

在管理中到底如何应用调查成果，目前仍面临一些难题，亟需破解。一是调查规则问题。比如，对到底是什么耕地，耕地上可以种什么，这个直接决定”非农化“和”非粮化“以及耕地用途管制、种植用途管控的基本问题，近年来成了争议的焦点，有点说不清。此前的调查规则是以种什么为判定标准，现在调整为以是否破坏耕作层为判定标准，但在实际操作中，又会面临一堆新的怎么办？（推荐阅读：到底什么是耕地？耕地上可以种什么？）依据《土地调查条例》，在土地调查中要查清土地权属及变化情况，包括土地的所有权和使用权状况。现在要求坚决杜绝简单依据调查数据进行管理，是基于国土调查与早先开展的地籍调查不同，也就是说，国土调查是反映调查时点的国土利用现状，不同于管理中的用地性质。”所见即所得“规则，目前有所调整，但如果不立足于为管理工作提供支撑服务，虽然明确为是基础数据、重要依据，却又强调属于”例行体检“，同时地类判定规则又反复调整，必然让自然资源开发利用和监督管理工作在应用调查成果中陷入困惑，一头雾水。（推荐阅读：“林耕置换”中，地类有点说不清）二是规则冲突问题。《自然资源违法行为立案查处工作规程》规定：判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生时最新或者上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库及国家永久基本农田数据库上，对照标示的现状地类进行判定。这是执法中判定地类的主要政策依据，但显然与《土地调查条例》提出的土地调查成果不能作为行政处罚的依据相冲突。对执法机构来说，对地类的认定直接关系如何处罚、处罚的程度。比如，如果直接认定为耕地与通过追溯地类认定为建设用地，处罚程度大不一样（推荐阅读：违法占用建设用地和未利用地，如何处置？）。

另外，对如何追溯地类，目前从国家层面无明确规定和统一标准。（推荐阅读：“三调”是建设用地，就可以随便盖房子？错！）《自然资源违法行为立案查处工作规程》规定：承办机构可以提请自然资源调查监测管理工作机构进行认定。这一条规定同样难以执行。（推荐阅读：土地执法中如何判定地类？）

问这块地原来是村边一个历史形成的大坑，属于未利用地，村民把坑填了准备建房，后来外出打工两年，最近盖了房子，发现被调成耕地了，在执法中如何认定该地类？答调查属于“例行体检”，不同于管理中的用地性质，调查成果仅供参考，你们要充分考虑现状地类来源的合法性、合规性、合理性，自己综合作出用地性质判断。

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