一边是群众手中合法的“红本本”，一边是严格执行城镇开发边界政策的基层执法者，两者之间的政策执行矛盾正成为基层自然资源管理工作的新难点。

近日，在基层自然资源管理工作中，笔者遇到这样一宗典型案例：李某持有2020年换证后新颁发的不动产权证书，证上标注该土地用途为商服用地，面积共1680平方米，权属清晰，原地块实际用途为沿街楼和楼后住宅房。李某于2025年5月拟拆除旧建筑重建超市一处。

经调查，该地块位于城镇开发边界外，且土地性质为国有，根据当前政策无法办理规划许可手续，在建设过程中，辖区乡镇政府组织社区、村干部、国土所、综合行政执法中队人员到现场多次下达停工通知，但当事人强烈抵触，认为自身土地手续合法、用途未变，导致行政执法受阻并产生严重信访隐患。

PART1合法土地手续与规划许可的矛盾我国国土空间规划实行“三区三线”划定成果管理，项目用地管理在城镇开发边界内和界外存在显著差异。根据现行规定，城镇开发边界外不得规划建设各类开发区和产业园区，边界内各类开发建设活动应严格依据国土空间规划。

然而，在政策过渡期间，一批在开发边界划定前已经取得合法不动产权证书的土地被划在了边界外，导致“证地冲突”。这些土地虽权属清晰，但按照新规却无法办理建设用地规划许可证。

PART2政策执行中的两难境地1.基层执法面临巨大压力。在项目建设过程中，乡镇政府安排国土所、综合行政执法中队联合社区和村干部多次到施工现场下达停工通知，但群众抵触情绪强烈。用地单位错误认为其有合法不动产权证，而且未改变土地用途，理应可以建设。这种情形下，行政执法不仅难以落实，反而可能引发信访隐患。

2.手续完善路径漫长且不确定。按照当前政策，该地块如需办理合法合规的建设用地规划许可证，因2025年度城镇开发边界调整已经结束，需要等待2026年度城镇开发边界优化调整方案中再予以纳入，另外因李某涉嫌“未批先建”已成事实，应当依据《城乡规划法》先进行处罚后，方可完善手续。

即使等到2026年度城镇开发边界优化调整，像李某计划建设超市的项目，很可能也不符合调入要求。因为优化调整更多考虑的是重点建设项目和特定选址要求的项目。

例如山东省自然资源厅关于《山东省城镇开发边界管理实施细则（试行）》（鲁自然资字〔2024〕50号）中规定：在城镇开发边界外可规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地。像超市这类商业设施，往往不被认为是“有特定选址要求”的项目，从而形成政策堵点，使这类地块可能永远无法办理后期规划许可证。

PART3破解困境的政策建议针对开发边界划定前即取得合法合规不动产权证的地块，建议省级或更高层面加快出台关于城镇开发边界外建设用地规划许可证办理规定，简化补办程序。01建立历史遗留问题分类处理机制对城镇开发边界划定前已经取得合法土地手续的项目，综合考虑土地取得时间、土地用途、项目性质等因素，分类制定处理政策。02推行规划许可“承诺制”对于符合国土空间规划导向、不突破生态保护红线、不影响公共安全和公共利益的项目，允许采用承诺制方式办理规划许可手续。03探索“备案制”管理    对建设规模较小、符合用地规划、不改变土地用途的改建、扩建项目，可以探索备案制管理，降低行政成本，提高审批效率。PART4政策松动的迹象值得欣喜的是，这个问题已经引起了国家层面的关注。2023年10月，自然资源部印发《关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》，提出在严格落实耕地保护优先序的前提下，可对城镇开发边界进行局部优化的六种情形。

2025年7月，自然资源部蹲点服务组成员到山东省潍坊市调研时，已经注意到城镇开发边界外存量国有建设用地“新改扩建”中规划依据不明确等问题。调研组表示，将认真梳理此次调研收集的问题和情况，结合政策实际进行深入研究，积极为地方破解土地利用难题提供指导和支持，推动相关工作更规范、高效开展。

这释放出一个积极信号：国家和部级层面已经注意到城镇开发边界政策执行中遇到的现实困难，正在寻求政策调整和完善的路径。

PART5结  语城镇开发边界政策对保护生态环境、促进城市紧凑发展具有重要意义，但在政策执行过程中也需要考虑历史遗留问题和现实困难。

对于在开发边界划定前即取得合法土地手续的项目，应当充分考虑其历史背景，避免“一刀切”式的执法和管理。未来，应进一步完善国土空间规划体系，加快详细规划编制全覆盖，统筹城乡空间布局，从根本上解决城镇开发边界内外建设用地管理政策衔接问题。

基层自然资源管理部门期待上级部门能够出台更具操作性的政策文件，期待不久的未来，能够出台更加完善的政策，解决城镇开发边界外建设用地管理的现实困境，实现保护资源与保障发展的有机统一。   （以上内容均为笔者个人意见和建议。）

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