2025年6月20日，自然资源部召开全面推进“为基层解难题办实事”总体情况座谈会。调查监测司司长王华斌在介绍自然资源调查监测工作有关情况时说，国土调查是例行体检，反映调查时点国土利用现状，不能直接作为管理依据。（推荐阅读：自然资源部：不再集中下发卫片图斑，通过“三个一批”逐步恢复流失耕地）
但《自然资源违法行为立案查处工作规程》明确规定：判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生时最新或者上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库及国家永久基本农田数据库上，对照标示的现状地类进行判定。
那么，到底依据什么认定违法用地的地类？
地类认定要求
此前，自然资源部已多次发文强调：管理和执法中对地类的认定，不能简单套合“三调”及以来年度变更调查数据库，要考虑实际情况和合理性、合法性，实事求是认定地类，对与实际情况不符或调查不实的，可通过举证予以纠正。
01
2023年9月15日，自然资源部印发《关于改进工作作风提升行政效能的通知》提出：要正确利用国土调查成果，不能简单机械地直接将套合比对结果替代实际情况，应在现状的基础上，综合考虑合理性、合法性。对个别调查成果有误、更新不及时或存在技术性偏移，或者违法用地发生在前、永久基本农田划定在后等政府部门工作不实等，要坚持实事求是，以实地调查为准，通过举证予以纠正，切实维护当事人合法权益。
02
2023年12月28日，自然资源部办公厅印发《关于按照实地现状认定地类规范国土调查成果应用的通知》（自然资办发〔2023〕59号）提出：国土调查成果反映的调查时点的国土利用现状，是相关管理的基础，但相关管理工作还需要进一步比对以往调查、规划、审批、督察执法等管理信息，充分考虑地类来源的合理性、合法性，综合作出判断。
如何判定地类
2024年2月26日，自然资源部办公厅印发的《关于利用2024年季度卫片监测成果开展日常执法工作的通知》（自然资办发〔2024〕4号）提出：建立容错纠错反馈机制，对于执法工作过程中发现与《自然资源部关于在全国开展“三区三线”划定工作的函》《自然资源部办公厅关于明确土地卫片执法地类套合统计规则的通知》等规定不符，存在永久基本农田划定与实际不符、用地手续备案信息有误等问题，具体承担执法工作的机构应及时向相关业务机构书面反馈情况，由相关业务机构组织核实认定，对确属需要调整相关管理属性的，相关业务机构确认调整后书面反馈执法工作机构，再按照新的管理属性，依法依规履行处置程序。坚决反对不顾实际情况，只依据管理数据进行合法性判定的“唯技术论”工作方式。
《自然资源违法行为立案查处工作规程》也有明确规定：承办机构可以提请自然资源调查监测管理工作机构进行认定。
依据以上规定和要求，自然资源执法部门在认定地类时，如果当事人对变更调查数据库中的现状地类以及划定的永久基本农田提出质疑，应由调查、耕保部门组织认定并纠正后，作为执法部门判定地类和是否属于永久基本农田的依据。
比如，原来是村内废弃的大坑，属于未利用地，填埋后准备建房，但由于未及时建房，临时有种植行为，结果在年度变更调查中被调查为耕地。依据上一年度现状地类，就是耕地，但当事人显然不服。（推荐阅读：你未必清楚：什么是耕地？）
比如，光伏方阵项目立项和选址时未占用耕地，但清表后由于未及时铺设光伏板，临时有种植行为，在年度变更调查中被调查为耕地。如果依据上一年度地类，对项目方来说，显然不公平。（推荐阅读："农光互补"已全面叫停，不能再占耕地建光伏方阵）
比如，占用和建设行为在先，划定永久基本永久农田在后，属于永久基本农田划定不实等。从实事求是角度看，显然不合理，但现在永久基本农田可公开查询，向社会又没法交代。（推荐阅读：自然资源部向社会提供永久基本农田查询服务）
面临现实问题
由于“三调”以来，国土调查一直强调属于现状调查，坚持“所见即所得”，而且客观上存在一定调查不实，给后期相关的“三区三线”划定、耕地保护、用地审批以及执法等带来诸多难以回避的现实问题，成为各种矛盾的焦点。（推荐阅读：通报｜2023年度国土变更调查专项督察发现的16个典型问题）
虽然《自然资源违法行为立案查处工作规程》和相关要求提出，对执法部门无法直接判定的地类，可提请调查部门认定，但一些地方调查部门认为，我是现状调查，按规则调查没错，执法如何判定地类无我无关。
对错划为永久基本农田的，需要调整补划，程序复杂，周期很长，是否等调查补划以后再认定，还是只要耕保部门出具意见后即可认定为不属于占用永久基本农田，目前并无明确政策意见。
还有地类追溯问题。《自然资源违法行为立案查处工作规程》对地类追溯并无明确规定，但属于现实问题。
2022年6月2日，自然资源部办公厅印发的《关于明确土地卫片执法地类套合统计规则的通知》（自然资办函【2022】974号）规定：对上一年度国土变更调查地类为建设用地，需继续套合2018年土地变更调查成果数据，分别统计耕地面积、其他农用地面积、建设用地面积和未利用地面积。如2018年土地变更调查成果数据中仍包含有建设用地的，需进一步套合2009年“二调”基础成果数据，分别统计耕地面积、其他农用地面积、建设用地面积和未利用地面积。
依据这个文件精神，对“三调”及年度变更调查中的无合法来源建设用地，应追溯原地类。第一步，追溯到2018年；第二步，如果2018年变更调查是建设用地，需要追溯到“二调”（2009年）时地类。
但由于缺少官方的权威解释，各地在具体执行中，也出现不同理解，有的地方不追溯，有的地方追溯到“一调”。（推荐阅读：执法中如何认定无合法来源建设用地地类？）
执法中涉及的地类问题各种情形非常复杂，依据不同地类，处罚结果大不相同，简单说，按耕地认定就可能拆除，不按耕地就不用拆除，因此存在很大的法律风险，也容易引发信访、舆情，如果没有明确、具体的地类判定规则，只是强调坚持实事求是，根据实际情况判定，对基层执法来说，无疑是个极大的难题。
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