日前，自然资源部印发《关于进一步改进优化能源、交通、水利等重大建设项目用地组卷报批工作的通知》（自然资发[2024]36号）（点开阅读），对建设用地报批中的耕地占补平衡、土地利用年度计划等政策进行了重大调整。
耕地占补平衡、耕地进出平衡与土地利用年度计划
耕地占补平衡
《中华人民共和国土地管理法》第三十条规定：国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第八条规定：国家实行占用耕地补偿制度。在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内经依法批准占用耕地，以及在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目经依法批准占用耕地的，分别由县级人民政府、农村集体经济组织和建设单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
概括起来就是，建设占用耕地必须“占一补一”、“占优补优”，实行占补平衡。具体就是先补后占，按批次（城镇批次由县级人民政府开垦相应耕地，村庄、集镇批次由农村集体经济组织开垦相应耕地）或建设项目（由建设单位开垦相应耕地）在建设用地报批时根据拟占用耕地的数量、质量挂钩落实相应补充耕地，审批机关在审批用地时挂钩核实。
耕地进出平衡
2020年11月，《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（点开阅读）：“防止耕地非粮化倾向，明确耕地利用优先序。对耕地实行特殊保护和用途管制，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地”，但尚未明确要耕地“进出平衡。
2021年11月，《自然资源部 农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）（点开阅读）提出耕地“进出平衡”：“为守住18亿亩耕地红线，确保可以长期稳定利用的耕地不再减少，有必要根据本级政府承担的耕地保有量目标，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”，即除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。“进出平衡”首先在县域范围内落实，县域范围内无法落实的，在市域范围内落实;市域范围内仍无法落实的，在省域范围内统筹落实。”强调全面实施耕地用途管制，耕地转为林地、园地的，乡镇人民政府要提出落实耕地“进出平衡”的意见，并报县级人民政府纳入年度耕地“进出平衡”总体方案后实施。
概括起来就是，2020年11月国办文件强调防止耕地非粮化，严格控制耕地转为林地、园地等，2021年11月的自然资源部等两部一局文件明确提出了耕地“进出平衡，实施耕地用途管制，耕地转为林地、园地等要审核耕地进出平衡意见和方案，年底结合变更调查、耕地监测等等对耕地进出平衡”进行考核。去年首次考核反响很大。
土地利用年度计划
《土地管理法》
第二十三条规定：各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。
土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。
第二十四条 省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。
土地利用年度计划，是指国家对计划年度农用地(含耕地，下同)转用计划指标、耕地保有量计划指标和土地开发整理计划指标等的具体安排。建设占用耕地计划指标的编制需要根据国土空间规划、土地利用情况、建设用地需求、耕地保有量、闲置土地等多因素法综合平衡后具体编制，自下而上再自上而下。
2.耕地占补平衡等政策变化的过程与信号
耕地“占补平衡”、“进出平衡”都是对耕地流向其他地类的监管措施，二者管控措施、方式各不相同，国家开始酝酿改变。
2017年1月，《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》出台，2017年12月，《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》对耕地占补平衡明确要“控增量、调方式、算大账、差别化”。【推荐阅读：关注 | 耕地占补平衡政策重大变化之：该如何“算大帐”？】但在建设用地报批等工作中仍是采用按批次、建设项目与补充耕地“挂钩”方式。
2023年7月20日，习近平总书记在二十届中央财经委员会第二次会议《关于加强耕地保护和盐碱地综合改造利用》的讲话中指出：占补平衡中耕地数量和质量补充不到位，根子是制度漏洞。要将非农建设、农业结构调整、造林种树等各类对耕地的占用，统一纳入占补平衡管理。坚持“以补定占”，把上年净增加的耕地数量作为下年度批准占用耕地的前提。不能占1亩良田补1亩劣地、占1亩整田补1亩散地。要健全补充耕地质量验收制度，强化刚性约束，完善后续管护、再评价等机制。
2023年10月10日，自然资源部部长王广华在人民日报发表《切实加强耕地保护 改革完善占补平衡制度》（点开阅读）的署名文章，提出：调整完善占用耕地补偿制度，将以往非农建设占用耕地落实占补平衡扩展到各类占用耕地均要落实占补平衡，由“小占补”变为“大占补”；统筹盐碱地等未利用地、其他农用地、低效闲置建设用地等各类非耕地作为补充耕地来源，新增加的可以长期稳定利用的耕地，用于落实补充耕地任务。坚持“以补定占”，在实现耕地总量动态平衡的前提下，以省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度补充耕地指标和允许占用耕地规模的上限。
2024年2月，《中共中央办公厅国务院办公厅 关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》（中办发（2024）13 号）印发，但尚未看到公开内容。
日前，《自然资源部关于进一步改进优化能源、交通、水利等重大建设项目用地组卷报批工作的通知》（自然资发[2024]36号）（点开阅读）印发，从中可以看出耕地占补平衡、土地利用年度计划等政策变动的一些具体内容。
3.耕地占补平衡、土地利用年度计划等政策变化的内容
首先来看看《自然资源部关于进一步改进优化能源、交通、水利等重大建设项目用地组卷报批工作的通知》对此是如何说的：
改进建设项目耕地占补平衡管控方式。非农建设占补平衡实行差别化管控，对新一轮国土空间规划确定的耕地保护目标高于上一轮规划确定的耕地保护目标的省份以及机构改革前已批复新一轮省级总体规划的，在现状稳定耕地不低于新一轮规划确定的耕地保护目标前提下，建设项目办理农用地转用审批时不再挂钩补充耕地，但建设单位应通过缴纳耕地开垦费或自行垦造方式落实补充耕地义务。对新一轮国土空间规划确定的耕地保护目标低于上一轮规划确定的耕地保护目标的省份，将省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限，以县级行政区为单位建立非农建设补充耕地储备库，将符合条件的补充耕地纳入储备库形成补充耕地指标，专项用于建设项目用地报批时挂钩使用。
以前建设用地报批中的耕地占补平衡管控是按项目或批次直接与补充耕地挂钩，由建设用地审批机关直接管控，《通知》对此进行了重大改动，明确实行差别化管控。《通知》中这段话比较绕，其实就是根据各省耕地保有量及耕地保护目标情况分成两类：
一是“新一轮国土空间规划确定的耕地保护目标高于上一轮规划确定的耕地保护目标的省份以及机构改革前已批复新一轮省级总体规划的，在现状稳定耕地不低于新一轮规划确定的耕地保护目标前提下”，像东三省等少数几个省份，“三调”耕地比上轮规划保有目标多很多，仅黑龙江就多了4000多万亩，本轮国土空间规划确定的耕地保护目标比上轮规划高。现有耕地保有量多于或不低于新规划确定的耕地保护目标，也就是耕地保有量大帐上有余量，比上轮、本轮规划确定的耕地保护目标都还有富余的（其实可以直接列出来，就几个省）；机构改革前已批复新一轮总体规划，是指2018年本轮机构改革前已批复总体规划的，应该就是指北京市和上海市[2017年9月13日，中共中央 国务院批复《北京城市总体规划（2016年－2035年）》；2017年12月15日，国务院批复《上海市城市总体规划（2017—2035年》]。属于这两类情形的省份（没多少个，直接列出来多好呀），“建设项目办理农用地转用审批时不再挂钩补充耕地，但建设单位应通过缴纳耕地开垦费或自行垦造方式落实补充耕地义务”。也就是在办理批次或单独选址建设项目农用地转用审批时不再挂钩补充耕地，但建设单位占补平衡义务还是要履行，通过缴纳耕地开垦费或自行垦造方式落实补充耕地义务，具体由市县管控，国家到年底通过变更调查等算大帐（包含了建设占补平衡和非粮化的进出平衡）进行耕地保护考核。
二是“新一轮国土空间规划确定的耕地保护目标低于上一轮规划确定的耕地保护目标的省份”，就是耕地保护目标比上轮规划小的省份（可以直接列出来，简单明确），改变过去的年度建设用地占用耕地指标多因素综合法的编报和实施方式，“将省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限，以县级行政区为单位建立非农建设补充耕地储备库，将符合条件的补充耕地纳入储备库形成补充耕地指标，专项用于建设项目用地报批时挂钩使用”。先是占用耕地年度计划指标算大帐，省域内净增耕地量（已扣除了建设占补平衡和非粮化的进出平衡，也就是大占补后的净增耕地，年度变更调查确定？）是下一年度允许建设占用耕地的规模上限，直接按净增耕地作为下一年建设占用耕地上限，也就是“以补定占”，净增加多少下一年可以占用多少，不再按多因素法编报年度建设占用耕地计划；县市单位开发整理复垦等增加耕地纳入储备库形成补充耕地指标，专项用于建设用地报批时按项目、批次拟占用耕地数量、质量挂钩使用。也就是年度计划指标按上年底时大占补、算大账后的省域内净新增耕地总量确定，以补定占，具体项目、批次农用地转用报批时挂钩补充耕地指标。这类省份建设占用耕地还是要与补充耕地指标挂钩考核。
这是对土地利用年度计划和占补平衡严控政策的重大调整：大占补、算大账、以补定占（更具体详细的，自然资源部农业农村部应该还会下发具体文件）。改革后后一类省份面临的压力加大，当然，也对年度变更调查提出了更高要求，要求调查符合实际和考核要求，更准确、更合理、更科学 ，变更调查和这些省份做好准备了吗？
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